消息：開發(fā)性PPP補(bǔ)上新型城鎮(zhèn)化短腿

2019-12-05 17:13:57來源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)

開發(fā)性PPP以一定區(qū)域的空間開發(fā)為標(biāo)的。開發(fā)性PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于通過有效市場(chǎng)賦能和價(jià)值挖掘，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施全面發(fā)展

，從而提升空...

開發(fā)性PPP以一定區(qū)域的空間開發(fā)為標(biāo)的。開發(fā)性PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于通過有效市場(chǎng)賦能和價(jià)值挖掘

，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施全面發(fā)展，從而提升“空間價(jià)值”

，培育區(qū)域的“自我造血”功能

。開發(fā)性PPP以區(qū)域內(nèi)增量財(cái)政收入作為社會(huì)資本投資回報(bào)來源，走自我造血

、激勵(lì)相容的可持續(xù)發(fā)展之路的模式

，有利于產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化

、城鎮(zhèn)化的深度融合——

我國已成為全球最大的政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)市場(chǎng)

，如何針對(duì)PPP進(jìn)行制度創(chuàng)新和規(guī)范發(fā)展，受到社會(huì)高度關(guān)注

。

日前

，中國財(cái)政學(xué)會(huì)、中國財(cái)政科學(xué)研究院舉辦第二屆開發(fā)性PPP論壇

，深入探討如何更好發(fā)展作為創(chuàng)新模式的開發(fā)性PPP

，推動(dòng)穩(wěn)投資、補(bǔ)短板

，助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化

。

開發(fā)性PPP運(yùn)用廣闊

近年來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP

，并取得快速發(fā)展。統(tǒng)計(jì)顯示

，截至今年三季度

，全國PPP項(xiàng)目庫入庫金額達(dá)到14.1萬億元，合同簽約金額9.2萬億元

，開工建設(shè)項(xiàng)目投資額為5.3萬億元

。今年前三季度凈增落地項(xiàng)目1348個(gè)，同比上升20%;凈增開工項(xiàng)目1322個(gè)

，同比上升130%

。

各地對(duì)PPP進(jìn)行了一系列探索與創(chuàng)新，“開發(fā)性PPP”就是其中一項(xiàng)重要成果

。“開發(fā)性PPP是國際通行PPP模式與中國特色制度背景和實(shí)踐土壤相結(jié)合后的創(chuàng)新產(chǎn)物

，是傳統(tǒng)PPP模式的升級(jí)版，也是我國區(qū)域開發(fā)組織模式的一次重大創(chuàng)新

，對(duì)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義

。”中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希說

。

與基于單個(gè)項(xiàng)目的傳統(tǒng)PPP模式不同，開發(fā)性PPP是基于片區(qū)整體開發(fā)運(yùn)營的新型政社合作模式

，社會(huì)資本負(fù)責(zé)提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施

、公共服務(wù)、招商引資和城市運(yùn)營等綜合服務(wù)

，投資回報(bào)在地方新增財(cái)政收入的一定比例限額內(nèi)與實(shí)際績效掛鉤

。近年來，地方政府越來越多引入開發(fā)性PPP項(xiàng)目

，包括產(chǎn)業(yè)新城

、特色小鎮(zhèn)、全域旅游等類型

。

“我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%

，若按戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率僅為43%

，還具有巨大的成長空間

，但靠政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。我國一些地區(qū)大膽創(chuàng)新

，積極實(shí)踐

，探索出了開發(fā)性PPP這一新型的政府和社會(huì)資本合作模式，有效解決了投資不足和激勵(lì)相容的問題

。”財(cái)政部原部長

、中國財(cái)政學(xué)會(huì)會(huì)長樓繼偉日前表示。

在大力推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的形勢(shì)下

，開發(fā)性PPP顯示出廣闊的運(yùn)用空間和發(fā)展前景

。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目管理庫中

，已落地的開發(fā)性PPP及類似項(xiàng)目近400個(gè)

，在各類PPP項(xiàng)目中總量排名第4;投資額超過1.4萬億元，占落地PPP項(xiàng)目總投資規(guī)模15%

，項(xiàng)目主要集中在產(chǎn)業(yè)新城

、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領(lǐng)域。

帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展

為何要在傳統(tǒng)PPP的基礎(chǔ)上創(chuàng)新出開發(fā)性PPP?劉尚希認(rèn)為

，城鎮(zhèn)化基本完成的國家只能限于單個(gè)項(xiàng)目開展政府和社會(huì)資本合作

，但我國城鎮(zhèn)化空間還很大，可以不局限于單個(gè)項(xiàng)目的政府和社會(huì)資本合作

，而是從一個(gè)區(qū)域整體來考慮

，進(jìn)行集成式整體開發(fā)。

“開發(fā)性PPP以一定區(qū)域的空間開發(fā)為標(biāo)的。與傳統(tǒng)模式相比

，開發(fā)性PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于通過有效市場(chǎng)賦能和價(jià)值挖掘

，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的全面發(fā)展，從而提升‘空間價(jià)值’

，培育區(qū)域的‘自我造血’功能

。”劉尚希分析。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員

、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春也認(rèn)為

，開發(fā)性PPP以區(qū)域內(nèi)增量財(cái)政收入作為社會(huì)資本投資回報(bào)來源，走自我造血

、激勵(lì)相容的可持續(xù)發(fā)展之路的模式

，有利于產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化

、城鎮(zhèn)化的深度融合

。

近年來，我國整體投資增速放緩

，亟需聚焦基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域突出短板

，保持有效投資力度。2018年11月

，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》明確提出

，鼓勵(lì)地方依法合規(guī)采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)等方式，撬動(dòng)社會(huì)資本特別是民間投資投入補(bǔ)短板重大項(xiàng)目

。

“從總體看

，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和短板，仍需大力發(fā)展

，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式有缺陷和不足

，開發(fā)性PPP正是適應(yīng)這個(gè)環(huán)境所產(chǎn)生的發(fā)展。”中國PPP基金原董事長周成躍表示

。

專家普遍認(rèn)為

，開發(fā)性PPP既具有一般意義上的PPP本質(zhì)特征，又具有中國特色的創(chuàng)新含義

。“開發(fā)性PPP的關(guān)鍵之處，在于實(shí)現(xiàn)了人員流動(dòng)

、產(chǎn)業(yè)分布和空間開發(fā)的有效匹配

。”劉尚希說。

開發(fā)性PPP具有一系列“開發(fā)”特征

，比如空間開發(fā)

，在一定區(qū)域空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的聚合重組

，而不是單體的基礎(chǔ)設(shè)施和多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的簡單捆綁

。劉尚希分析

，整個(gè)片區(qū)或者整個(gè)行政區(qū)劃的整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局

、資源整合和要素集成實(shí)現(xiàn)以城鎮(zhèn)為依托的一體化的綜合開發(fā)

，通過市場(chǎng)賦能和價(jià)值挖掘，有利于帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)稅收和就業(yè)全面發(fā)展

。

不確定性是傳統(tǒng)PPP模式面臨的一個(gè)重要問題

，開發(fā)性PPP有利于降低這種不確定性。劉尚希認(rèn)為

，開發(fā)性PPP采取“增量取酬”

，不僅有利于解決地方財(cái)力不足、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

、項(xiàng)目重建設(shè)輕運(yùn)營等問題

，還能實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本之間的“激勵(lì)相容”和“風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖”。

“激勵(lì)相容

，也就是開發(fā)性PPP讓政府和社會(huì)資本心往一處想

、勁朝一處使。我們和政府簽訂的協(xié)議當(dāng)中

，約定以城市建設(shè)

、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展

、生態(tài)環(huán)保

、民生就業(yè)、公共服務(wù)等為績效考核指標(biāo)

，雙方形成合力

、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。”華夏幸?div id="d48novz" class="flower left">

；鶚I(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁張書峰介紹

，他們通過開發(fā)性PPP模式已經(jīng)投資運(yùn)營了77座產(chǎn)業(yè)新城，合作區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級(jí)

，城市承載能力明顯提升

。

在實(shí)踐中逐步完善

近年來，在PPP推廣中

，重建設(shè)輕運(yùn)營

、績效考核不完善、政府支出責(zé)任固化等問題引起關(guān)注

。針對(duì)PPP發(fā)展出現(xiàn)的問題

，國家相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范整頓措施，力度前所未有。

“政府和社會(huì)資本合作的生命力就在于創(chuàng)新

，我們經(jīng)過了探索和發(fā)展的階段

，現(xiàn)在到了調(diào)整的階段，就是要反思

、總結(jié)

、創(chuàng)新，把實(shí)踐中好的模式總結(jié)出來

，再加以推廣

，形成中國特色的政府和社會(huì)資本合作。”劉尚希說

。

專家認(rèn)為

，作為一種創(chuàng)新和探索，PPP模式需要在實(shí)踐中逐步完善和規(guī)范發(fā)展

。“從政府層面上

，要優(yōu)化營商環(huán)境，降低市場(chǎng)成本

，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本

，包括民間資本在內(nèi)的各種社會(huì)資本參與PPP。”廣西財(cái)政廳副廳長王代玉說

。

周成躍認(rèn)為

，目前PPP亟待解決的主要是制度層面和規(guī)則上可操作性問題，這些問題在開發(fā)性PPP當(dāng)中也都不同程度的存在

，其中一些共性問題對(duì)開發(fā)性PPP模式的影響更大

，比如土地開發(fā)運(yùn)用的權(quán)責(zé)問題。

孟春建議

，探索開發(fā)性PPP與專項(xiàng)債的結(jié)合模式

，PPP模式專業(yè)性較強(qiáng)，具有項(xiàng)目管理的優(yōu)勢(shì)

，專項(xiàng)債的利率比較低

，具有資金成本的優(yōu)勢(shì)，“如果把這兩者的優(yōu)勢(shì)結(jié)合一下

，就能發(fā)揮協(xié)同加力的效應(yīng)”

。

繼續(xù)推動(dòng)我國PPP高質(zhì)量發(fā)展，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大背景下顯得尤為重要

。“PPP模式不僅僅是一種融資模式

，更應(yīng)被看作是治理機(jī)制的創(chuàng)新，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制機(jī)制變革

，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，對(duì)創(chuàng)新公共服務(wù)供給的體制機(jī)制，緩解地方政府的財(cái)政壓力發(fā)揮著越來越重要的作用

。”孟春說

。

責(zé)任編輯：孫知兵

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